INTERVIEW
"Wer ein Grundrecht auf Sicherheit fordert,
leistet einem autoritären Schutzstaat Vorschub"
Novo-Autorin Christine Horn sprach mit der FDP-Rechtsexpertin
und ehemaligen Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger
über gefährliche Tendenzen, wie heute Grundrechte und Völkerrecht
neu interpretiert werden.
? Kürzlich warnten Sie davor, dass sich der Staat schleichend zu einem
autoritären Schutzstaat entwickeln könnte. Wie kommen Sie zu dieser
Einschätzung?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Ich spreche von der Gefahr einer Entwicklung hin zu einem autoritären Schutzstaat,
weil die Bedeutung der Grundrechte, so wie sie die Mütter und Väter
des Grundgesetzes konzipiert haben, heute an Gewicht zu verlieren droht. Seinerzeit
interpretierte man die Grundrechte als Schutz vor staatlichen Eingriffen, also
als Abwehrrechte gegenüber dem Handeln des Staates. Zunehmend - beginnend
durch die Rechtsprechung in den 50er-Jahren - ist neben dieses Grundrecht als
Abwehrrecht die Bedeutung der Grundrechte als objektive Wertordnung getreten*.
Auch von Seiten der Politik wurde der Anspruch formuliert, der Staat solle sich
schützend und fördernd vor die Grundrechte stellen. Grundrechtsschutz
durch Grundrechtseingriff ist so zunehmend zu einer Handlungsfigur im öffentlichen
Recht geworden. Bürger, die sich durch Handeln eines Bürgers in ihren
Rechten verletzt sehen, beziehen sich zusehends auf den Staat, der sie vor dieser
Rechtsverletzung schützen soll. Wer diesen Gedanken einmal zu Ende denkt,
erkennt, dass sich daraus ein autoritärer Schutzstaat entwickeln kann und
die ursprüngliche Bedeutung der Grundrechte in den Hintergrund rückt.
Wenn das schließlich in der Behauptung des Innenministers Schily gipfelt,
es gäbe ein Grundrecht auf Sicherheit, wird einem autoritären Schutzstaat
zwangsläufig Vorschub geleistet. Denn mit dem Anspruch, der Einzelne habe
ein Grundrecht auf Sicherheit, kann in jede Meinungsfreiheit, Bewegungsfreiheit
oder Niederlassungsfreiheit eines Bürgers eingegriffen werden - schließlich
könnten all diese Freiheiten das Grundrecht auf Sicherheit eines anderen
Bürgers beeinträchtigen.
? Wie begründet Herr Schily dieses Recht auf Sicherheit, und warum
halten Sie das für falsch?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Innenminister Schily leitet das Recht auf Sicherheit unzutreffend aus Artikel
5 der Europäischen Menschenrechtskonvention her. Unzutreffend insofern, als
er sagt, die Europäische Menschenrechtskonvention gewähre ein Recht
auf Freiheit und Sicherheit. Wörtlich steht dies tatsächlich in der
Europäischen Menschenrechtskonvention. Aber alle Kommentierungen und Entscheidungen
zu diesem Artikel sagen ganz eindeutig und ohne jeglichen Zweifel, dass mit Grundrecht
auf Sicherheit das Grundrecht vor willkürlichem Handeln des Staates gemeint
ist. Also kein Grundrecht auf Sicherheit, bei dem ein Anspruch darauf besteht,
dass der Staat - letztlich per Gerichtsentscheidung und unter Umgehung der Politik
- alles unternimmt, damit der Bürger sicher ist. Das Grundrecht auf Sicherheit
im Sinne der EMRK heißt Sicherheit vor willkürlichem Handeln des Staates,
also vor Verletzung seiner Rechte wie Verfahrensrechte, Recht auf Gehör usw.
Deshalb ist die Berufung auf die Europäische Menschenrechtskonvention falsch
und nicht haltbar. Schon aus juristischen Gründen kann sie so nicht aufrecht
erhalten bleiben.
? Befürworter dieser Schutzpflicht des Staates begrüßen
diese Entwicklung. Sie sei gleichbedeutend mit einer Ausweitung der Grundrechte
insgesamt und daher zu begrüßen. Was halten Sie von diesem Argument?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Also natürlich hat sich diese Schutzpflicht des Staates - und ich möchte
festhalten, dass wir hier immer in Bezug auf Grundrechte sprechen - im Laufe der
Jahre entwickelt. In seiner Entscheidung zum §218 StGB hat sich das BVerfG
beispielsweise eindeutig für eine staatliche Schutzpflicht des ungeborenen
Lebens ausgesprochen. Auch im Umweltschutz wird der Gedanke der Schutzpflicht
des Staates gerade von den Grünen sehr positiv aufgenommen. Oder man denke
an die Schutzpflicht des Staates bei den so genannten sozialen Grundrechten.
Es gibt in der Entwicklung der Grundrechte zwei Ansätze: Das Grundrecht als
Abwehrrecht gegenüber dem Staat ist der klassische Inhalt der Grundrechte.
Aber es existiert auch der Ansatz, das Grundrecht als Schutzpflicht des Staates
bzw. als Schutzrecht des Einzelnen auf Handeln des Staates zu betrachten. Wichtig
ist meiner Ansicht nach, dass klar ist, was prioritär ist.
Der zweite Ansatz, der sich nach und nach entwickelt hat, muss meines Erachtens
immer zweitrangig gegenüber dem Abwehrcharakter der Grundrechte sein, um
die Grundrechte nicht ihrer Grundlage zu berauben. Und ich habe nichts dagegen,
gerade im Umweltbereich zu überlegen, in welcher Form der Staat auch zum
Handeln verpflichtet ist. Wenn jedoch ein solcher Schutzanspruch durch den Staat,
der schließlich auch einklagbar sein muss, auf der Grundrechtsebene bejaht
wird, bleibt die Politik vollkommen außen vor. Jeder, der der Meinung wäre,
die Politik schütze seine Grundrechte nicht ausreichend, könnte dies
einklagen. Die Forderung eines Tempolimits von 100 km/h auf Autobahnen zum Schutz
des Lebens und der Freiheit des Einzelnen könnte eine gerichtliche Entscheidung
nach sich führen, ohne dass die Politik eingeschaltet würde und ohne
dass die notwendigen Abwägungen und politischen Diskurse stattgefunden hätten.
Das wäre eine Entwicklung hin zu einem Jurisdiktionsstaat. Und das ist eine
ganz gefährliche Entwicklung.
? Sie sprechen auch von einer schleichenden Umdeutung der Grundrechte.
Glauben Sie nicht, dass bereits das Anerkennen der von Ihnen genannten Schutzpflicht
durch den Staat zwangsläufig zu dieser Entwicklung geführt hat?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Die Gefahr ist angelegt, aber sie ist so von den Müttern und Vätern
der Verfassung nicht gesehen worden. Damals konnte man sich nicht vorstellen,
dass sich das Grundrechtsverständnis durch die höchstrichterliche Rechtsprechung
so weiterentwickeln würde. Denn auch damals war schließlich die Konstellation
- vielleicht abgesehen von manchen aktuellen Entwicklungen - nicht anders. Kriminalität
war immer eine Sache zwischen den Bürgern und der Staat musste dagegen vorgehen.
Nun verlagert sich das Gewicht innerhalb dieser Konstellation, wenn gesagt wird,
Bürger hätten einen einklagbaren Anspruch auf ein ganz bestimmtes Handeln
des Staates, weil sie sich in ihren Grundrechten durch einen anderen Bürger
beeinträchtigt oder bedroht fühlten. Da wir die Grundkonstellation durch
die Rechtsprechung nun schon gelegt bekommen haben, muss die Politik meines Erachtens
deutlich machen, dass sich hier kein Automatismus entwickeln darf. Denn dies könnte
zur Folge haben, dass die Grundrechte als Abwehrrechte keine Rolle mehr spielen.
Allerdings sind wir heute schon fast in der Defensivhaltung. Daher richtet sich
meine wichtigste Forderung an die Politiker: Die Politik muss alles dafür
tun, sich dem Schüren von Ängsten der Bürger entgegenzustellen,
die in der Forderung gipfeln, der Staat müsse alles tun, um ihn zu schützen.
Politiker haben meiner Meinung nach die Aufgabe zu verhindern, dass sich eine
solche öffentliche Atmosphäre entwickelt. Und genau da liegt einiges
sehr im Argen. Gerade aus dem Umfeld der großen Volksparteien werden derzeit
häufig bewusst Ängste mit erzeugt, potenziert oder geschürt, um
am Ende unter Berufung auf dieses Grundverständnis massiv in Grundrechte
einzugreifen.
? Sie haben die Meinung vertreten, das Recht werde heute zusehends von
einer Art naturrechtlicher Hypermoral bestimmt und entferne sich vom positiv kodifizierten
Recht. Können Sie das bitte erläutern.
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Im Kosovo-Krieg haben wir beispielhaft erlebt, wie Verfahrensrechte und Grundlagen
des Völkerrechts durch Berufung auf Menschenrechte und Moral weitgehend zurückgedrängt
worden sind und wie man sich unter Berufung auf Moral über geltendes Völkerrecht
hinweggesetzt hat. Dies birgt große Gefahren in sich. Denn wenn das, worauf
sich viele Staatengemeinschaften verständigt haben, mit der Berufung auf
die Moral bzw. auf ungeschriebenes, vorrechtliches und überrechtliches Recht
außer Kraft gesetzt wird, ist kaum mehr absehbar, wo in Zukunft Grenzen
gezogen werden können. Natürlich sollte man sich ganz konkret damit
befassen, wie beispielsweise die Strukturen der Vereinten Nationen sein müssen,
um Krisensituationen besser gerecht zu werden. Gleichzeitig muss aber alles dafür
getan werden, dass die eben erwähnte Denkfigur nicht zu einer bleibenden
juristischen Figur wird. Denn wenn man sich durch Moral über geltendes Recht
hinwegsetzen kann, wird alles geschriebene Recht, also auch der parlamentarische
Mehrheitswille von Bürgerinnnen und Bürgern, der sich ja in den geltenden
Gesetzen und auch in der Verfassung national niederschlägt, außer Kraft
gesetzt.
? Sie sprachen gerade vom parlamentarischen Mehrheitswillen. Ist es nicht
ein Problem, dass sich gerade dieser auch zu verändern scheint? Betrachtet
man die Entwicklung des Rechtsbewusstseins in der Bevölkerung, so liegt doch
die Vermutung nahe, dass ein Rekurs auf die Moral von der Mehrheit der Menschen
begrüßt würde.
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Im Grunde haben Politiker daher heute eine viel größere Verantwortung
als in früheren Zeiten. Sie müssen den Bürgern klar machen, dass
eine solche Entwicklung letztendlich auch die Grundrechte des Einzelnen und einer
Minderheit aushebeln könnte. Denn Grundrechte hätten ihre Funktion weitestgehend
verloren, weil sie doch immer die Aufgabe haben - und das ist in unserer Verfassung
auch ganz weitsichtig so dokumentiert -, Legislative, Exekutive und Judikative
zu binden. Anders als in Weimar, wo es Grundrechte gab, die nur im Rahmen der
geltenden Gesetzte zur Anwendung kamen, ist damit jedes Handeln der drei Gewalten
an die Grundrechte gebunden. Dem würde weitestgehend die Grundlage entzogen
und das muss man dem Bürger klar machen.
? Wir haben bislang sehr viel über den Grundrechtsbegriff gesprochen.
Aber wird dieser nicht heute insgesamt immer schwammiger? Unterdessen ist doch
sogar schon im Zusammenhang mit Tieren und künftigen Generationen von Grundrechten
die Rede.
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Man sollte die Dinge sorgfältig trennen. Auf der einen Seite gibt es den
kodifizierten Grundrechtekatalog, der die wesentlichen Grundfreiheiten des Einzelnen
formuliert und dem Bürger das Recht gibt, sich gegen Handeln des Staates
und ganz eingeschränkt gegen das Handeln Dritter zur Wehr zu setzen. Diese
Grundrechte gehören zu den einklagbaren Grundrechten als Abwehrrechte. Auf
der anderen Seite gibt es Rechte, die der Einzelne in der Gesellschaft innehat,
wie die Rechte zur sozialen Teilhabe, der sozialen Absicherung oder auf Arbeit
und Unterkunft. Das sind jedoch keine klassischen Grundrechte in dem Sinne, dass
sie dem Staat als Handlungsvorgabe dienen. Es sind Programmsätze und Leitziele,
die nicht diesen verfestigten Charakter der Grundrechte als Abwehrrechte und als
objektive Wertordnung haben, wie das für Artikel 1-19 GG gilt. Das heißt
auch, dass der Handlungsspielraum im Bereich der Staatsziele und Programmsätze
sehr viel größer ist als bei den Grundrechten, bei denen der Wesensgehalt
nicht berührt werden darf.
? Geht die Unschärfe, die in der Diskussion besteht, nicht auf Kosten
der eigentlichen Grundrechte?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Natürlich geht das auf Kosten der Grundrechte insgesamt, weil das Spannungsfeld
letztlich auf der Grundrechtsebene ausgetragen wird. Letztlich birgt dies die
Gefahr in sich, dass sie insgesamt in ihrem Kerngehalt tangiert und weiter eingeschränkt
werden. Daher ist es wichtig, sich vor Augen zu führen, warum in unserem
Grundrechtskatalog wesentliche Grundfragen als Grundrechte ausgestaltet sind und
andere Dinge die Politik binden, aber keinen einklagbaren Charakter haben.
? Noch eine letzte Frage: Worauf führen Sie diese Umdeutung der Grundrechte
als Schutzrechte hauptsächlich zurück?
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger:
Ich denke, dass es eine parteipolitisch unabhängige Grundstimmung in der
Bevölkerung und quer durch die Parteien gibt, die von dem Gedanken getragen
ist, dem Staat viel stärkere Befugnisse einräumen zu wollen, um damit
unter anderem auch selbst erst geweckten Bedürfnissen von Bürgern nachzukommen.
Das ist ein sehr konservatives und staatsorientiertes Denken, dem man als liberale
Partei entschieden entgegentreten muss.
Vielen Dank für das Gespräch.
* Das BVerfG entschied im Jahre 1958, dass Grundrechte zwar in erster Linie
Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat seien. Da die Grundrechte aber auch
eine objektive Wertordnung verkörperten, habe der Bürger einen gerichtlich
durchsetzbaren Anspruch auf gesetzlichen Schutz vor Grundrechtseingriffen durch
andere Bürger.
Nov./Dez. 1999
Interview mit